Pola Siklikal Pertumbuhan

 

Sejak 1960-an, ekonomi selalu diukur berdasarkan pertumbuhan Produk Domestik Bruto (PDB) per kapita dengan enam siklus singkat, yang berusia dari 4 hingga 5 tahun, kecuali siklus 7 tahun untuk periode 1975 hingga 1982. Pertumbuhan ekonomi ke arah bawah selalu dihubungkan dengan pertumbuhan fiskal dan defisit pada neraca berjalan, memburuknya neraca pembayaran dan posisi cadangan devisa. Minusnya penanaman modal, pada gilirannya, secara signifikan berkaitan dengan Produk Nasional Bruto (PNB) tahun sebelumnya, depresiasi mata uang, penurunan kredit pada tingkat domestik, dan tinggginya tingkat suku bunga. Investasi semakin sedikit pada tahun menjelang pemilihan umum dan saat PDB berkurang. Peningkatan pada belanja negara dan menurunnya investasi swasta diduga menjadi perantara atau sebab-sebab yang menjerumuskan ekonomi bergerak ke bawah.

 

Krisis ekonomi dan politik pada 1983-85 bertindak seperti jurang yang membedakan dan membelah siklus pada periode 1960-an hingga 1982 dan periode sesudah 1985. Tanpa pertumbuhan negatif, siklus sebelumnya membuat pendapatan per kapita riil bergerak berkelanjutan ke atas, dan memuncak pada 1982. Secara kontras, siklus sejak 1986 disela oleh pertumbuhan negatif yang menahan pendapatan bergerak ke atas. Hasilnya, membutuhkan dua dekade untuk pemulihan, yang puncak pendapatan per kapitanya dicapai pada 1982. Pemulihan yang berjalan lama dan kondisi ekonomi yang tidak stabil setelah 1985 merefleksikan konflik berkepanjangan dan transisi yang dipolitisasi di antara rejim politik dan dari strategi pertumbuhan yang satu kepada yang lainnya, dan juga keterbatasan sumber daya alam dan lingkungan yang mampu dicapai oleh ekonomi.

 

Sebelum 1980-an, sumber daya alam dan ekspor pertanian – bersama dengan kebijakan mata uang yang overvalue (lebih murah dari sebenarnya), proteksi tarif, dan belanja pemerintah yang mendukung industri substitusi impor – menjadi mesin pertumbuhan. Walaupun demikian, sejak 1980-an strategi pertumbuhan tadi bekerja dengan amat susah. Habisnya hutan, cadangan ikan dan ketidakmampuan sektor pertanian yang terbelakang guna menyediakan makanan murah dan ekpor barang-barang baru membuat sektor pertanian dan sumber daya alam (kecuali mineral) untuk menyediakan sumber pasokan bagi pertumbuhan industri. Namun demikian, kecenderungan pemerintah bersandar pada pembelanjaan defisit dan pinjaman luar untuk mendanai investasi infrastruktur dan mencapai pertumbuhan, digabung dengan kebijakan mata uang yang overvalue, menjadi rentan atas tekanan inflasi dan secara sosial amat mahal. Maka pada awal 1980-an, strategi pertumbuhan baru menjadi penting.

 

Krisis ekonomi dan politik 1983 hingga 1985 dan terkurasnya sumber daya alam terjadi bersamaan dengan semakin pentingnya liberalisasi sebagai kerangka kebijakan ekonomi global. Pengambilan kerangka ini oleh pemerintah Filipina untuk memfasilitasi masuknya dana asing dan penetapan industri berorientasi ekspor menandakan pergeseran kebijakan protektif yang menjadi kecenderungan anggota parlemen dan manajer pada periode sebelum 1980-an. Bagaimana pun, hal itu menjadi pergeseran berbahaya karena kurangnya pengaturan kelembagaan yang bisa membuatnya bekerja.

 

Pertumbuhan Didorong Jasa dalam Konteks Kerusakan Lingkungan
dan Rendahnya Kinerja Pertanian

 

Tidak seperti beberapa negara tetangganya, Filipina tidak mengalami satu periode pertumbuhan yang cukup lama dan cepat sejak 1970-an. Sebagai tambahan sumber ketidakstabilan makro ekonomi dan politik yang dijelaskan tadi, pertumbuhannya siklikal dan tidak stabil karena rendahnya dan tidak teraturnya pola di sektor-sektor tertentu, tidak stabilnya strategi pertumbuhan yang jelas sebelum 1980-an, dan terbatasnya strategi industri berorientasi ekspor.

 

Sektor jasa mengarahkan dan memberikan landasan sumber pertumbuhan yang stabil. Tetapi ketidakteraturan dan pertumbuhan minus di sektor kehutanan, perikanan, dan pabrikan, bersamaan dengan rendahnya kinerja sektor pertanian terutama tanaman perdagangan, menahan potensi pertumbuhan ekonomi. Sebagai tambahan atas tidak efisien, miskinnya kinerja sektor pertanian berkaitan dengan konversi lahan kehutanan menjadi lahan hutan yang tidak produktif, semak-semak atau pada rumput, atau tanah pertanian. Konversi ini terjadi karena ketatnya dan tidak terhalanginya kegiatan penebangan pohon, pembangunan jalan, pertambangan, pertanian di pegunungan, dan kegagalan merehabilitasi tanah di sekitar sungai yang sudah gundul. Kegiatan di datarang tinggi seperti ini memiliki dampak buruk terhadap iklim, curah hujan, aliran sungai, kapasitas memperbaiki diri perairan, stabilitas tanah, dan sedimentasi, yang berakibat perusakan irigasi dan jasa listrik tenaga air dan penurunan panen serta pendapatan.

 

Kerusakan lingkungan secara signifikan berhubungan dengan kemiskinan dan migrasi. Propinsi yang memiliki kehilangan hutan yang besar, proporsi lahan pertanian yang besar, dan proporsi lahan pertanian beririgasinya kecil memiliki bagian besar penduduk yang hidup di bawah garis kemiskinan. Kemiskiskinan atau kurangnya pertumbuhan dan kesempatan lapangan pekerjaan di sektor bukan-pertanian dan bukan-kehutanan di propinsi tersebut berkaitan dengan migrasi keluar. Dataran tinggi, daerah pantai, dan pusat kota menjadi tujuan utama bagi migran dari desa. Bagaimana pun, migrasi yang cepat dan tidak terkendali ke daerah-daerah tersebut memiliki efek merusak atas lingkungan.

 

Salah satu kasus yang menonjol, meningkatnya permintaan ikan dan tumbuhnya usaha perikanan baik oleh pengusaha perikanan dan meningkatnya nelayan di tingkat kabupaten mengarah pada kerusakan sumber-sumber perikanan di negeri ini dari akhir 1970-an hingga awal 1980-an. Hal ini, pada gilirannya, memperburuk tingkat kemiskinan di tingkat nelayan kabupaten yang menderita karena menurun hasil tangkapan per unit usaha (catch per unit effort, CPUE) dan adanya penggantian alat-alat komersial. Dan ketika akua kultur dan mari kultur (pemeliharaan ikan dan hasil laut lainnya) menjadi sumber pertumbuhan baru pada akhir 1990-an, ekspansinya dicegat oleh menurunnya hutan bakau, pengendapan di daerah pantai, dan polusi di danau-danau dan sungai-sungai. Tak kaget ketika kemiskinan semakin bertambah, perikanan semakin kurang, migrasi telah merubah daerah pantai menjadi daerah kemiskinan, membuatnya tidak cocok untuk jaringan pengaman informal bagi migran miskin dari pedesaan.

 

Pertumbuhan stabil dan sumbangan tinggi pada keluaran dari sektor jasa secara relatif terhadap pertanian dan industri pada 1990-an berarti kesempatan kerja yang besar dalam bidang ini. Kesempatan seperti tadi, bagaimana pun, terdapat terutama di Daerah Ibukota Negara, Daerah Otonom Cordillera, Tagalog Selatan, dan Visayas Tengah. Kesempatan lapangan pekerjaan juga tampaknya besar untuk perempuan, yang mendominasi komunitas, jasa pribadi dan sosial serta perdagangan kulakan dan eceran memberikan pekerjaan pada sekitar 50 persen pasar kerja perempuan.

 

Dengan kemapanan heterogen dan struktur mendua, sektor jasa tumbuh sebagai hasil dari aliran masuk modal asing ke dalam bank dan lembaga keuangan, kiriman uang dari luar negeri, dan pertumbuhan penduduk dan pasar di daerah perkotaan. Absennya pertumbuhan sektor pertanian dan pabrikan di pedesaan juga meningkatkan jumlah kelas menengah bawah dan migran miskin dari desa ke pusat kota, tetapi mereka juga terlalu banyak untuk dapat diserap oleh sektor formal. Maka migrasi di dalam kota menghasilkan perluasan pasar sektor informal dan pertumbuhan perkampungan miskin.

 

Pertumbuhan lapangan pekerjaan di sektor jasa ditandai dengan meningkatnya jumlah usaha dengan jumlah pekerja dan upah yang kecil. Hal ini merefleksikan kemudahan bagi masuknya unit usaha kecil ke dalam sektor jasa, pertumbuhan di sektor ini, dan penyesuaian pekerja menyebabkan terjadinya pengangguran dan pengangguran terselubung pada siklus periode 1990/92 hingga 1998.

 

Dengan berbagai kegiatan dan ukuran pengurangan unit jasa, sektor informal tampaknya bergerak ke arah proses involusi ala Geertz dengan menyerap pengangguran atau pengangguran terselubung dari komunitas besar, sehingga menjadi pelengkap bagi terbukanya kesempatan bagi sektor lain yang memang terbatas atau di beberapa bagian dari negeri ini. Migran perempuan khususnya menjadi sumber kelebihan tenaga kerja bagi ekonomi jasa di perkotaan, karena sebelumnya mereka adalah tenaga kerja yang tidak dibayar pada sektor pertanian dan bukan-pertanian.

 

Keadaan pertumbuhan ekonomi yang didorong sektor jasa ini memiliki beberapa keterbatasan. Sektor ini tak dapat menarik keseluruhan ekonomi. Lebih jauh lagi, karakter kantung (enclave) proses pertumbuhan membatasi kemampuan membawa lingkungan perkotaan. Karena ledakan pusat-pusat kota menarik banyak orang dan mempromosikan kegiatan ekonomi, proses ini mengharuskan konsumsi energi dan sumber air yang lebih besar serta bertumpuknya sampah. Tanpa adanya kemampuan melihat masa datang dan perlindungan yang memadai, pusat-pusat kota tersebut saat ini menghadapi pengurangan air tanah, penyurutan tanah pantai, sampah yang tak tertangani, dan polusi air serta ancaman bagi kesehatan.

 

Keterbatasan Pabrikan, Investasi Asing dan Liberalisasi Perdagangan

 

Disayangkan, pergeseran dari proteksi industri kepada struktur yang lebih liberal – berkaitan dengan aliran investasi asing – tidak membawa perubahan keuntungan yang diharapkan pada sektor pabrikan. Saat banyak investasi asing masuk pada kimia, produk kimia, dan makanan pada awal 1990-an, dan masuk pada mesin, peralatan, perkakas dan pasokannya, serta produk mineral bukan-metal pada 1996, hal itu sama sekali tidak membuka lapangan pekerjaan atau kapasitas ekspor.

Periode dari 1982 hingga 1998 mencatatkan kenaikan bersih pekerjaan pada beberapa industri. Pekerjaan mengecil pada sektor tekstil, karet, kaca, produk kayu, dan pengolahan keramik saat industri besar dan menengah bergerak ke arah industri kecil. Namun pekerjaan tumbuh pada industri elektornik dan produk peralatan akademik dan profesional, dan pada sejumlah industri kecil seperti kulit, plastik, bukan-metal, metal pabrikan, dan mesin. Lapangan pekerjaan yang lebih banyak terdapat pada pengolahan makanan dan pakaian. Peningkatan pekerjaan tersebut, walaupun demikian, selama 16 tahun periode tidaklah signifikan. Secara rata-rata, hanya ada 30.511 tambahan pekerjaan per tahun yang mampu dibuka (atau hanya 3 persen dari 1,013 juta pekerja baru pada 1998), makanya gagal meningkatkan andil sektor ini dalam memberikan lapangan pekerjaan.

 

Investasi asing juga tidak memberikan sumbangan besar atas produksi ekspor dalam industri pengolahan makanan, karena lebih berorientasi pada pasar perkotaan dalam negeri. Investasi untuk produksi ekspor hanya mengalir pada industri elektronik. Bersama dengan hasil dari barang-barang kecil dan berkaitan seperti suku cadang mesin, produk elektronik mencatatkan keseluruhan peningkatan perdagangan pada 1990-an, atau hampir 70 persen dari ekspor barang-barang negara ini. Sayangnya, peran penting ekspor elektronik dalam sektor manufaktur dan skenario perdagangan hanya menyediakan sedikit keuntungan ekonomi. Membutuhkan masukan barang impor, produksi elektronik tidak menyumbangkan secara nyata pada nilai tambah dan surplus perdagangan bersih. Mengambil bentuk produksi daerah kantung (enclave), maka hampir tak berhubungan dengan ekonomi secara menyeluruh, maka hanya sedikit menyumbangkan pada pertumbuhan. Terpisah dari perhatian pada sedikitnya nilai tambah, pembukaan lapangan kerja, dan perdagangan bersih, keterlibatan perusahaan multinasional juga menyebabkan terjadinya modal keluar (capital flight) melalui ekspor dan impor yang terselubung (under-invoicing).

 

Keuntungan dari liberalisasi perdagangan juga amat terbatas pada sektor pertanian. Pertumbuhan impor pertanian menghasilkan tingginya perbandingan impor atas PDB dan rendahnya harga. Ketika menguntungkan konsumen, impor pertanian yang murah mempunyai efek berlawanan pada produsen. Harga beras impor yang murah juga menggerus keuntungan perbandingan (comparative advantage) negeri ini dalam produksi makanan pokok tersebut.

 

Terpisah dari pengangguran, liberalisasi perdagangan meningkatkan ketidaksamaan dalam sektor pertanian. Tak dapat mencapai skala ekonomi seperi pengusaha besar, petani kecil dengan akses terbatas pada kredit formal dan pasar sangat tergantung pada kreditur-pedagang (pengijon) dan seringkali dipaksa menjual komoditas dengan harga murah. Ketidaksamaan lainnya adalah mencakup perbedaan dalam akses pada hak kepemilikan, irigasi, subsidi pupuk, investasi infrastruktur, dan, baru-baru ini, volume akses minimum (Minimum Access Volume, MAV) dari dana impor. Mengandung arti jaminan sosial bagi petani kecil, penghasilan yang dikumpulkan impor MAV, menurut pengkritiknya, hanya dinikmati petani besar dan persyaratannya tak masuk akal bagi petani kecil.

 

Kemiskinan dan Keterbatasan Upaya Penghapusan Kemiskinan

 

Dengan sejarah pertumbuhan dan penurunan dari sektor dan industri tertentu, beberapa kelompok atau kelompok rumah tangga mengalami pemindahan dan pengasingan atau tak dapat mendapatkan pekerjaan. Lebih dari pengalaman itu juga muncul kelompok yang dapat diidentifikasi sebagai orang yang paling miskin:

 

  • komunitas asli di dataran tinggi yang dipaksa masuk ke padalaman oleh pengusaha hutan, pertambangan, dan migran dari dataran rendah;
  • bekas pekerja perusahaan konsesi penebangan yang tinggal di dataran tinggi sebagai produsen subsistense;
  • nelayan tingkat kabupaten yang CPUE-nya menurun atau dipindahkan paksa oleh pengusaha perikanan dari daerah tangkapan tradisionalnya dan tak dapat menemukan atau pindah ke daerah tangkapan yang lebih baik.
  • petani dan pekerja bukan-petani yang dipindahkan dari sektor atau industri yang menurun secara ekonomi (seperti gula, kayu) yang berpindah ke dataran tinggi atau daerah pantai.
  • rumah tangga petani di daerah atau region yang pertaniannya tertinggal dan seringkali terkena kekeringan atau bencana alam atau perubahan cuaca.
  • petani dan dan pekerja pertanian di daerah tanpa air yang cukup dan sistim irigasi baik atau tempat yang produksi pertaniannya menurun
  • pekerja tak memiliki tanah yang berpindah ke daerah pantai, kota, atau kota besar dan tidak bekerja atau menjadi pengangguran terselubung pada sektor informal
  • pekerja yang diberhentikan tetap.

 

Besarnya (26,7 juta orang) dan penyebaran kelompok tersebut dihitung berdasarkan jumlah penduduk yang berada di bawah garis kemiskinan pada 1997, perkiraan populasi berdasarkan kelompok yang dapat diketahui dalam tahun tertentu, dan tingkat pertumbuhan penduduk nasional. Proporsi kelompok miskin yang ditemukan di pedesaan mungkin lebih dari 61 persen karena angka-angka ini tidak mencakup petani kecil di daerah yang tak mendapatkan irigasi dan daerah rentan yang diklasifikasi ‘tidak dihitung’. Perkiraan dari kelompok sisa ini berkisar antara 1 hingga 2 persen, tergantung dari proporsi daerah miskin kota yang dipakai (26 atau 23 persen). Juga dapat dicatat bahwa korban dari siklus pertumbuhan dalam sektor formal adalah di antara kelompok miskin hanya mencapai 1,3 persen.

 

Dihadapkan dengan masalah kemiskinan, pemerintah pusat menetapkan agenda pengentasan kemiskinan dan mengimplementasikan melalui Kerjasama Kesepakatan Pengentasan Kemiskinan (KKPK) dengan Bank Pembangunan Asia. Bagaimana pun juga, beberapa tujuan tahun 2002 tidak tercapai. Kinerja ini tak begitu baik terjadi pada: defisit anggaran pemerintah nasional; pengeluaran pemerintah pusat dalam jasa sosial; distribusi tanah berdasarkan (Comprehensive Agrarian Reform Program); tingkat keikutsertaan pendidikan menengah pertama; pengumpulan dari Biro Penghasilan Intern (BIR); upaya pajak BIR; dan penghasilan pajak.

Intervensi Strategis dan Tata Kelola Ekonomi

 

Laporan ini menyimpulkan dengan satu diskusi awal atas beberapa pilihan intervensi strategi untuk mengatasi masalah pertumbuhan yang tak berkelanjutan, kemiskinan dan kerusakan lingkungan. Dalam pengelolaan ekonomi makro, pelembagaan kerangka liberalisasi guna mengarahkan perencanaan dan kebijakan ekonomi nasional merupakan pencapaian utama pembuat kebijakan pemerintahan pusat sejak 1986. Meskipun demikian, beberapa isyu yang muncul dari struktur ekonomi dan pola investasi asing harus dikelola guna mendapatkan potensi liberalisasi.

 

Pengelolaan makro ekonomi yang berhati-hati, pengeluaran pemerintah yang dikendalikan, privatisasi perusahaan milik negara yang mengalami kerugian, dan reformasi lembaga politik dan kehakiman adalah prasyarat bagi tercapainya pertumbuhan yang berkelanjutan. Kondisi tersebut mengandaikan bahwa sektor pertanian dan sumber daya alam bukanlah penghalang perkembangan ekonomi. Sejak keadaan sumber daya alam dalam keadaan menyedihkan, satu kondisi yang cukup bagi pertumbuhan ekonomi adalah perbaikan kembali, pembangunan kembali dan restorasi secara menyeluruh modal alam. Upaya tersebut akan membuat ekonomi bergerak ke arah lebih jauh dari yang dicapai saat ini, yang tak mampu membuat ekonomi dalam gerak ke atas secara berkelanjutan. Untuk ini, isyu di bawah ada baiknya diperhatikan:

 

  • lemahnya inventarisasi sumber daya yang mengalami kerusakan dan tidak adanya tanda dari pasar yang mampu mengindikasikan adanya kerusakan awal;
  • lemahnya keinginan negeri ini untuk menilai keadaan lingkungan secara ilmiah dan mengubahnya guna mengurangi pengaruh kekeringan, banjir, dan perubahan iklim global di tingkat lokal;
  • Tidak adanya hubungan sistematis antara penyedia sumber daya alam dan pemakainya, standar penyediaan jasa, dan pengaturan kelembagan/kesepakatan pengelolaan sumber daya pada pembayaran, kompensasi dan perantaraan.

 

Setidaknya ada dua kondisi yang harus dicukupi guna menjamin pertumbuhan yang keberlanjutan. Yang pertama adalah hubungan proaktif antara basis sumber daya alam/pertanian dan pabrikan melalui pengembangan industri skala kecil dan menengah yang berorientasi ekspor. Yang kedua adalah menghancurkan siklus kemiskinan dengan cara berinvestasi pada manusia (human capital) – dengan kata lain, menghindari reproduksi kemiskinan dengan cara memberikan pendidikan pada anak muda dari kelompok miskin.

 

Intervensi strategis tersebut mensyaratkan negara yang kuat dan berorientasi pasar yang mampu mengarahkan dan mengimplementasikan reformasi kelembagaan untuk membahas isyu mulai dari korupsi dan birokrasi yang lemah hingga pada perlunya tata kelola ekonomi yang partisipatori. Menyadari ketidakcukupan kebijakan berorientasi pasar tanpa transformasi kelembagaan, periset telah menghasilkan sejumlah studi lokal atas birokrasi, khususnya korupsi dan memperkirakan biayanya terhadap ekonomi. Namun demikian, sangat sedikit yang ditulis mengenai tata kelola ekonomi.

 

Sebagai bentuk pengelolaan-bersama atau pengambilan-keputusan partisipatori, tata kelola ekonomi mengimplikasikan pengelolaan kelompok atas sumber daya ekonomi mulai dari sumber daya alam, lingkungan dan sumber-sumber penghasilan lainnya (pendapatan pajak, pendapatan perusahaan negara, dan hutang publik) hingga penyebaran keuntungannya. Semua pihak yang berkepentingan (stakeholders) secara kolektif – bukan hanya pemerintah – harus menghadapi perubahan besar yang mencakup pencapaian keberlanjutan ekonomi di tengah adanya kerusakan lingkungan, peningkatan kesejahteraan rakyat untuk sekarang dan masa depan di tengah kemiskinan dan pertumbuhan yang berusia singkat, dan pembahasan langkah-langkah penting. Langkah-langkah penting tersebut banyak, termasuk ketidakstabilan keuangan yang muncul dari pergerakan portofolio modal jangka pendek, hambatan hutang, dan lemahnya kewirausahaan (entrepreneurship) di tingkat lokal dan menurunnya daya saing.

 

Tata kelola ekonomi amat sulit dibangun. Itu memerlukan kesepakatan atas keberadaan dan nilai sumber daya – tujuan ekonomi dan sosial secara eksplisit harus direalisasikan pada alokasi dan penggunaan sumber daya, termasuk juga norma dan mekanisme pengambilan keputusan untuk menentukan prioritas dan pemakaian alternatif. Untuk menggambarkan: pemakaian sumber negara, penerimaan pemerintah dan tabungan, dana pinjaman, sewa, dan surplus, mungkin ada beberapa pilihan seperti di bawah:

 

  • pemakaian sumber-sumber luar untuk mendanai investasi ketimbang konsumsi, atau investasi jangka panjang ketimbang jangka pendek dan pertumbuhan konsumsi;
  • promosi untuk mencapai pertumbuhan ekspor yang mampu melewati pertumbuhan impor;
  • penolakan hutang jangka pendek sebagai sumber dana;
  • peningkatan pada kemampuan negara untuk membayar kewajiban luar;
  • mengutamakan keuntungan bagi kelompok besar ketimbang sejumlah kecil orang;
  • program dan proyek yang membahas kemiskinan yang kronis dan bersifat antar-generasi (pendidikan kepada orang miskin).

 

Dengan berorientasi pada tujuan sosial, tata kelola ekonomi membutuhkan sistem monitor untuk membuktikan apakah tujuan strategis dan di depan mata dapat dicapai, dan mekanisme yang menyediakan insentif dan membuat pergerakannya kearah realisasi yang diinginkan. Bagaimana pun, mekanisme untuk mendefinisikan hak dan tugas pemegang kepentingan dan untuk mengatasi konflik di antara mereka juga harus ada.